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本文从发展脉络、政策支撑、实践经验、问题对策等方面，梳理合同能源管理在工作机制、操作路径、激励效应、评估体系等方面的支撑着力点，希冀能为开拓合同能源管理在推动公共机构节能改造、实现节能降耗有效路径，提供一些借鉴。
一、发展现状
1997年，我国政府部门同世界银行和全球环境基金共同开发和实施“中国节能促进项目”，成立国家节能信息传播中心，以在北京市、辽宁省、山东省成立示范性合同能源管理公司为标志，引入合同能源管理新模式。“十一五”和“十二五”期间，党中央制定的经济和社会发展规划建议，国务院制定的资源发展、节能环保、服务业发展、战略性新兴产业规划、决定等文件中，强调要加快推行合同能源管理。2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议修订的《中华人民共和国节约能源法》，确立了合同能源管理的法律地位。2010年4月，国家出台《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，对合同能源管理的发展提出具体目标要求。之后相关配套政策不断出台，推动合同能源管理走向深入。
公共机构作为城市绿色生态文明建设的重要力量，在开展能源资源节约和生态环境保护工作方面发挥着示范引领作用。近年来，国管局统一部署在上海、江苏、浙江、山东、广西等11地260家公共机构开展合同能源管理试点，为在全国范围内完善合同能源管理及其相关制度体系、推动公共机构节能减排起到了示范作用。各地区在推进节约型公共机构建设，特别是2020年开展节约型机关创建工作后，积极理顺市场机制，拓宽资金利用渠道，推动各级公共机构广泛采用合同能源管理加大改造力度。据统计，“十三五”期间，全国公共机构合同能源管理项目共2570个，引入社会资金约71亿元。
2017年10月，海南省机关事务管理局、省工信厅、省财政厅印发《海南省公共机构合同能源管理项目管理办法》，初步建立了海南省公共机构合同能源项目管理的规范制度。2018年5月，海南省机关事务管理局组织实施了省政府国兴办公楼合同能源管理项目。2020以来，全省各级公共机构采用合同能源管理模式实施节能项目20个，总投资约2.1亿元。由于降耗空间有限、立项程序复杂、财务支付不畅等原因，海南省公共机构实施合同能源管理项目不多。
二、政策支撑
党的二十大报告提出，加快节能降碳先进技术研发和推广应用，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。节能和提高能效是近年我国能源系统二氧化碳减排的最主要途径，而实施合同能源管理可以有效解决公共机构进行节能改造资金短缺、技术欠缺等问题。通过节能服务公司自身融资、风险自担、专业化管理的方式，公共机构无需承担传统模式下自有资金风险和技术风险，发挥节能服务公司技术先进、管理全面、服务专业的特点，提高能源资源的使用效率。
2019年，国家机关事务管理局印发《关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知》，决定在部分地区开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点，有序整合推进规模小、实施难、效益差的项目落地。2020年，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会发布《合同能源管理技术通则》(GB/T 249115)，规定了合同能源管理的技术要求和合同文本，对合同能源管理项目的要素进行了规范。2022年9月，国管局印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》。各地结合实际制定并及时调整配套政策。上海、浙江、江苏、山东、江西、深圳、海南等地制定了本地区的公共机构合同能源管理办法，明确合同能源管理项目的实施流程、方法、操作模式、采购、支付方式和节能量验证等。上海市《公共机构合同能源管理项目管理办法》规定，成立市公共机构节能工作联席会议，负责指导、协调、推进、监督公共机构合同能源管理项目实施。
为清除公共机构合同能源管理项目审批流程复杂不细、分享收益财务支付不顺、节能效益认定不易等政策阻碍，2023年4月，海南省机关事务管理局、省发展改革委、省财政厅印发《海南省公共机构合同能源管理办法》，对公共机构合同能源管理的范围、管理机构及职责、项目申报、项目采购、项目实施、运行管理、节能量认定、资金管理等作了全面规定。新版与旧版最大的不同，一是立项采用备案制；二是明确以合同能源管理期内预计支付给节能服务公司的总费用作为采购预算金额，对照政府采购集中采购目录和采购限额标准确定采购方式；三是明确项目实施所需的各环节费用在单位公用经费或能源费用预算渠道中列支，公共机构因实施合同能源管理节约的能源费用，不核减单位年度能源费用。
三、案例研究
（一）总体分析。调研查阅相关资料，并对公共机构合同能源管理项目的操作模式、商务模式、项目实施机构数量、类别、改造内容及数量、节能率、采购人分享比例、合同年限、托管费用等多维度数据进行分析后，我们发现合同能源管理在各级公共机构中特别是政府机关、医院、学校得到了积极推广，节能改造主要针对既有建筑围护结构、空调通风系统、照明系统等区域。但由于认识程度不够、节能潜力大小不一、市场服务参与尚未成熟，各地推进力度参差不齐，落地项目差异较大。
公共机构合同能源管理项目的商务模式主要为节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型、融资租赁模式以及几种方式组合使用的混合型。抽样调查显示，绝大多数项目采用前三种方式，其中节能效益分享模式占比69.8%，能源费用托管模式占比22.6%，节能量保证模式占比为7.5%，节能效益分享型模式目前占据主导地位。
1.节能效益分享型项目。采用最多的建筑类型为机关、医院和学校，节能率在10%至60%之间，合同年限为5-10年，改造范围主要为空调系统、照明系统及能耗监测系统。
2.节能量保证型项目。采用最多的建筑类型为机关和学校，节能率普遍在15%至25%之间，合同年限为5至10年，重点改造照明系统、空调系统、配电系统、热水系统。
3.能源托管型项目。采用最多的建筑类型为医院、机关学校和文化，合同年限主要为3至15年，改造主要集中在综合能源服务平台、空调未端集控管理系统和照明灯具改造及控制系统。
（二）个案分析。
1.国兴集中办公区项目。2018年5月，海南省机关事务管理局组织实施了全省首个省级机关合同能源管理改造项目。项目采用收益分享模式，合同期8年，改造内容主要包括照明系统、生活饮用水系统、太阳能光伏、空调末端控制系统和节能监管平台。项目自竣工验收至今，各个系统运转正常。经第三方专业机构的节能量认定评估，改造后前三年的节能率均在11%至13%之间，但没有对空调系统主要设备进行改造，因此整体节能率并不高。由于用能边界、用能人数、用能环境、业务承载量的变化，导致节能量额定数据和账单数据存在偏差，给节能量认定工作造成不小困难。
2.儋州西部中心医院项目。该项目采用收益分享模式，合同期10年，节能服务公司利用自有技术对空调系统增加能效智能管理系统及配套硬件改造，同时对照明系统进行升级。预计年节电量180万度，减少碳排放约600吨。自2014年到2022年，西部中心医院共分三期建设完成，由于合同用能边界的能耗数据不完整，为避免能耗基准偏差给合同双方带来的风险，节能量认定采用了固定周期及实时对比的办法，即第一年每月进行实测，对比空调智能管理系统启用和停用的能耗数据，结合历史数据确定实时节能量。这种结合实际解决节能量认定的做法，有一定借鉴意义。
3.海南大学学生宿舍热水系统入户建设项目。该项目采用BOT模式，即双方约定投资界面、建设及服务标准，由节能服务公司负责项目投资、建设、运营及维护，向学生供应热水并收取综合能源服务费。项目分两期建设，总投入5800多万元，合作期限10年，服务人数近3万人，预计2023年7月全部竣工投入使用。项目通过空气源热泵热水机组提供热水，每个宿舍末端设智能水控机收费装置，按流量计费，价格控制不增加学生负担，同时培养学生节水习惯。
4.海口市中医院能源托管项目。该项目采用能源费用托管模式，由节能服务公司出资对中央空调系统进行节能改造和运行管理，中医院按照双方约定的能源费用支付节能服务公司。项目总投入420万元，合同期8年，年定额包干能源费用230万元。项目于2020年4月起运行，节能收益约35%。由于合同期内医院业务不断扩大，制冷面积、制冷需求、用能人数、新增用电设备、能源单价等因素导致能耗费用增幅偏大。该案例说明，能源托管不是一托了之，需要双方对用能边界、影响因素、服务标准、运维管理、调整方式等进行详细约定，在费用发生较大变化时，通过第三方介入，科学合理确定调整方案，才能使项目顺利实施。
四、存在的问题
合同能源管理模式作为一种利用市场化手段开展节能技术改造的新模式，在全国各级公共机构中得到了积极推广，获得了良好的节能效果和社会反响。但受多种因素影响，海南省公共机构落地项目不多，推进过程中面临着诸多的瓶颈和困难。
（一）管理人员缺乏认识。一些公共机构强调行为节能多，重视节能技术改造少。对合同能源管理节能机制和运作模式缺乏清晰认识，对节能服务公司信任度不足，对支付节能分享效益存在顾虑，激励机制和业绩考核的缺位使得管理者积极性不高。
（二）节能潜力参差不齐。海南省公共机构的能耗量普遍不大，2022年统计数据显示，全省4808个公共机构的人均综合能耗为77.69千克标准煤/年，单位建筑面积能耗为4.25千克标准煤/平方米，能耗强度是全国最低的五省市之一。年能耗超过1000吨标准煤的公共机构仅有27家，节能降耗的利益空间普遍较小，难以吸引社会资本投入。
（三）改造技术缺乏标准和权威认定。目前节能新产品新技术日新月异，但缺乏权威的科学认证。医院学校等用能大的单位对设备运行的安全性要求更高，对合同能源管理项目中空调、变配电、供水系统等重要系统的的改造缺乏信心，由于没有配套完善技术标准和评审机制，有的对节能改造的技术可靠性和专家评审的专业性抱怀疑态度。
（四）节能量认定分歧重重。项目运行过程，受环境、用能人数、管理操作等多方面因素影响，实际节能量的变化和差异是普遍现象。虽然有合同规定，但解决项目主体双方对能耗基数、边界条件、节能收益率的计算方式、影响因素增加的调整方式等分歧并不是一件简单的事。
（五）项目实施步骤环节繁琐。一个合同能源管理项目从计划到落地实现收益，需要立项、采购、安装、验收、评定、分享等诸多程序，各个环节既有技术评定要求也有行政审批规定，操作异常艰难。在改造方案的技术评审、招标采购的适用性、节能收益分享的支付等，都需要理顺机制、简化程序。
（六）奖励机制尚未健全。海南省于2013年出台《海南省合同能源管理财政奖励资金管理办法》，对节能服务公司投资70%以上，节能效益分享型且年节能量实现100吨标准煤以上的项目予以财政奖励。实际上，由于奖励门槛偏高，且限定单一运作方式，真正惠及的项目较少，对节能服务公司在公共机构领域增加投入没有发挥有效激励作用。同时，该办法财政奖励对象仅针对节能服务公司，对于实施合同能源管理的公共机构和具体管理人员没有奖励，难以调动公共机构的积极性。
五、对策建议
（一）坚持政策引领，完善工作机制。加大合同能源管理推广力度，完善相关配套政策，建立机关事务部门、财政部门、发展改革部门的协同机制，落实各级机关事务管理部门、教育、科技、文化、卫生、体育等系统节能主管部门工作职责。探索建立合同能源项目量化指标，将工作实效纳入公共机构业绩评价体系和领导绩效评价体系。
（二）聚焦项目需求，创新操作路径。针对公共机构分散、项目规模大小不一、能耗悬殊较大等特点，采取以“难易搭配、大小组合、分类集合”等方式打包，提高项目整体能耗和节能潜力，形成易操作的合同能源管理项目，吸引更多节能服务公司参与。加大与当地电网能源服务公司的沟通协调，发挥其能源供应方资源和技术优势，以配电系统、空调系统、光伏发电为改造重心，培育合同能源服务龙头公司，打造典型示范项目。
（三）完善激励机制，激发市场活力。对公共机构施加行政压力和激励措施两方面手段，对节能服务公司给予更多优惠鼓励。一方面主管部门对节能潜力单位下达能耗下降和合同能源管理节能改造任务指标，机关事务部门对其完成情况进行评定，对未实施技改、未完成下降目标的单位，财政部门应适当消减其年度能源资源预算费用。适当放宽财政资金奖励范围和标准，按照项目实际年节能能力分等级予以财政资金奖励，对实施合同能源管理项目的公共机构和主要负责人予以补助和奖励。另一方面，出台税收鼓励优惠方案，通过暂免征收营业税、免征增值税、减免企业所得税等方式扶持节能服务公司，促进节能服务产业长足发展。
（四）构建评估机制，促进行业发展。建立官方认证制度，对节能服务公司、第三方机构、节能新技术新产品进行审核评价和认证，构建合同能源管理健康发展的基础平台。对节能服务公司从公司规模、技术人员数量、融资能力、节能改造能力、经营状况、信用记录等方面进行资质评级。加强第三方节能审核机构和咨询机构发展，培育一批专业性强、服务好的节能审核机构和专业人士，强化对第三方机构审核的事前、事中、事后的监督检查，增强监测报告的准确性、可信度和项目的可操作性。出台规范的节能技术标准和节能技术、产品目录，提升合同能源管理行业的规范性、专业性。
（五）加强宣传培训，找准工作重心。通过举办形式多样的活动，向各级公共机构普及合同能源管理基本知识。以重点用能单位、能耗未达标单位为突破口，将各级公共机构进行分批、分类排序，组织调研，开展能源审计，推动各地区示范项目落地，有序推进合同能源管理节能改造。
来源：全国机关事务管理研究会网站
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来源：碳云管理中心
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